北京市华远集团总裁 华远集团公司的企业性质为国有独资公司,隶属于北京市西城区国有资产管理委员会,主要担负管理和投资职能。

任志强:中国解决是按城市人口变动提供的超前建设用地

上一篇 / 下一篇  2010-08-12 09:13:18

土地资源短缺的国家,当然要充分的利用资源,并发挥资源利用的最大效益,市场化就成了资源配置的最佳途径。同时,资源的短缺与稀有也必然形成人们对 稀缺资源的囤积和存储的偏好。尤其是稀缺的资源总会让囤积者可以获取更高收益的现实,风险小而收益大的特点会让稀缺资源在政府计划性供给的垄断中表现的更 加充分。

中国的土地资源是否真的短缺至少在今天还是个有争论而无结论的问题。但政府垄断的供地行为和按户籍人口进行计划性土地分配的方式一定会造成市场的短缺,现有城乡二元结构的土地制度一定会造成资源的短缺性,这是可以肯定的。

中国1994年,实行了中央与地方的分税制之后,大量当时增长最快、数量最多的税种变成了共享税源并中央拿走了大头,于是地方只好将主要精力放在涵 养属于地方政府拿大头的税源和非税收入上。于是地方财政开始成为一个专有名词,经营城市土地开始成为地方政府的共同行为。大量的土地供给给了地方财政分税 制之后一个喘息的机会,弥补了分税之后的生存条件。

直到1998年进行房改之时,大量的土地并没有让房价暴涨,也没有让土地成为短缺的资源,土地的价格也未发生暴涨。

1998--2000期间,房价平均年增长率仅为3.5%,而同期城镇居民收入增长却超过了9.5%。2003年全国平均的房价收入比仅为1:3.32,北京仅为1:5.32,上海为1:5.63,深圳为1:4.25,广州为1:4.83.

2002年7月的“土地招拍挂制度”和2003年的“8· 31”大限同时收紧银根与地根的调控政策出台之后,在誓保十八亿亩红线不得突破的约束之下,土地供给开始出现了连续十八个月的低增长和连续十四个月的负增 长。从年土地供给增长40%下降为负的14%,落差高达54个百分点。土地的价格开始随着供应量的减少而暴增。

开发商过去只有较少的资本金,本就无能力囤积土地,并且用100亩地开发建房之后的收益可以较容易的获得120亩甚至150亩的土地,那为什么要囤 地将资金沉淀在土地上而不是加速开发获取更多的利润呢?但垄断土地的供给之后,开发商发现同样开发100亩土地的收益,再取得土地时面临着各种竞争的压力 和困难,并且资本加上收益只能购买50亩土地了。不是在扩大生产规模,而是在缩小生产的能力。再开发之后发现100亩土地上获取的收益加资本金只能购买 20亩土地了。从中开发商学到了一个最简单的道理,在政府垄断并缩小土地供给的前提下,囤积土地所获取的收益并不小于,甚至可能大于买地后,立即就积极的 进行开发建设并卖房所能获取的收益。

于是囤积土地就成为了一种经营行为和获利的方式。腐败也就在土地的权力分配中成为了交换收益的开门钥匙,房价也在土地价格的不断上升中步步高升了。

正是这种土地资源短缺并价值不断升高的现象让投资者给了土地储备更高的估值。于是那些已上市、想上市的企业就用不惜一切的代价在竞拍中用天价拿地以 提高土地储备的评估值,用土地的囤积迎合投资者的偏好并在市场上换回更多的现金。于是一种恶性循环就从土地的垄断及地根的收紧开始,逐步在资本市场和房价 市场上推波助澜的堆砌着资产价格的泡沫。于是,股市暴涨,房价也暴涨。

2003年之前,土地没有通过招拍挂形成的公开标价,也因此很难变成在银行抵押贷款的有效抵押品。但招拍挂之后的公开标价让土地变成了在银行融资的 工具,也增加了开发商的融资能力。而分期付款、提前发放土地证扩大了信贷的杠杆作用。让开发商变成了地方政府的融资平台,给了地方政府巨大的财力支撑,也 让地方政府可以大型或超大型的一次出让上千亩、数千亩、上万亩的土地。其实地方政府非常清楚大面积土地的出让一定会有一个较长的生产周期、一定会有一个周 期性的空置、一定会有土地升值的空间。

但成片或大片土地的出让,一是,可以让开发商代政府完成土地一级开发中的大量工作;二是,可以让开发商代政府提供市场智慧,完成商业化的城市规划; 三是,可以让政府一次性的预算和有计划的安排巨额的资金;四是,可以指定性的安排政府期待的配套项目,如会展中心、五星酒店、会议中心、商业广场、政府配 套等等;五是,节约政府的人力、物力、财力,有效的发挥市场的资源再配置效率;六是,一次性吸引巨大的投资能力有利于发展GDP。

当一些非发达城市的政府用优惠政策的成片土地吸引开发商时,是靠开发成果改善城市的面貌,提升土地的价值。当政府拥有的更多土地能获得更多的升值时,又怎么会在乎开发商少量土地的闲置升值呢?这些所谓的闲置也许是吸引投资的鱼钩。

这种对政府有利的事情也同样会形成交易过程中的优惠与交换,因此也变成了一届政府短期创效的通病。查查上市公司中大量一次性获取大量土地的公告就会 发现这不是个案。也因此为后续的市场留下了许多的后患,如说不清楚的偶发事件会造成政府的违约或开发商囤地的合法理由。拆迁政策变化、工程预算变化、市政 规划变化等都会让开发商或政府处于预算超支或时间推延以及其他的问题,尤其是招拍挂政策刚出台时的毛地出让更是后患无穷。

招拍挂政策出台时并没有给地方政府一个充分准备的机会,而市场却无法先停下脚步等待政府的准备,于是原来由数万家开发商分别与地方政府谈判找地开发 的多头变成了地方政府一家找地、一家供地的垄断。于是土地的供给就从约年40%的增长快速下滑了。而“8·31”对遗留问题处理的一刀切却并没有真正的解 决了遗留的问题,而只是将矛盾后移了。

而政府一个出口找地、供地的结果则是连续多年的土地供给总量持续下降和土地价格连续多年的持续升高。推动地价、房价上升的同时,也刺激和培育着囤地 的行为动机。而土地不能变成融资工具、供应充足、随手可得或价格稳定时谁会用大量的资金沉淀在土地上囤积呢?就像过去价格稳定的铁矿石长协价时并不会有人 会大量的储存铁矿石的现货一样。

早在1995年生效的《房地产管理法》中就对土地的出让、交费和开发时限有着十分明确的法律规定,但为什么至今这项法律却没有被严格的执行呢?为什 么国土部在2003年之后还不断的出台执行的新规,如土地招拍挂的保证金金额的限定、土地出让金缴纳周期的限定、土地出让地块规模的限定等等。为什么这些 各种规定不是依法而出、不是在政策变化时同时出呢?难道真是立法部门无知而摸着石头过河吗?还是这是中央政府与地方政府之间的博弈?

从国土部已公布的指数以及这些闲置土地中的地方政府的原因占大头,就可以看出为什么做出土地出让合同的责任一方的地方政府不去承担法律赋予他们责任的清查工作,而为什么中央的部门去干这件非直接合同一方的监督责任工作,这难道不是博弈吗?

非常清楚的是,非签合同的一方永远都不会有违约的责任,也不会有合同中的收益与利益的冲突,因此可以理所当然的行使监督权,但直接参与交易的合同一方则要为合同中的义务与承诺尽职尽责,而当他们明知未能尽职尽责时又怎么去揭开这块伤疤呢?

在一种非地位平等的合约中,在一种自上而下的权力配置资源的合同中,政府从未也并没有准备过为自己的违约而承担责任。从来没有丝毫完全按市场平等地 位履行合同之心。因此在国土部所认定的大部分政府违约而造成的闲置中,也只单方面的要求开发商完全的依法、依合同而执行合约,却从来没表达过政府也应严格 的履行合约,并向因违约而给开发商造成的损失补偿。确实没有哪个开发商敢冒天下之大不韪而向政府要求补偿的。因此地方政府将这种违约换成了对开发商囤地或 闲置违约默许的一种交换。因此地方政府也就放弃了自己对违约闲置土地的追回、没收、处罚的权力,放弃了追查、清理土地合约违规违法的权力,甚至在许多地方 政府支持房地产发展的政策中明文出台允许土地出让费用的迟交、缓交和暂不追缴的规定。是的,既然允许土地出让金缓交、迟交,那又何来的囤地和违约呢?

这大约也是阎王不急小鬼急的理由或原因,这也就解释了为什么当家做主的合同一方不去查,而非合同的一方着急查的动机和结果。

如果土地政府都既有理直气壮的理由,又有法律的后盾与保护,为什么不直接行使政府说一不二的权力呢?

其实许多的所谓企业责任中也仍然大多不是企业的责任而是政府的责任。比如规划的修改与调整,权力不在土地部门也不在供地的环节,但却同样是政府的责任。

我国曾有对别墅建设的限制性规划调整,原有的规划作废要调整与修改、要重新审批,那么时间的延误算谁的,不能由企业负担吧?但国土部门不这样认为。 我国曾出台强制性要求90平方米70%的设计规定调整,并强行终止了许多原已审批或完成设计的项目。于是这些项目要重新设计、重新审批,于是大量的金钱、 时间都被浪费了,这不算是企业的责任吧!但国土部不这样认为。

城市中因铁路、轻轨、高速公路而变更与修改的规划不在少数,企业又怎么会有能力抵抗呢?但国土部不这样认为。

地方政府可以按公布的法规审批一个项目的高度及规划,但民众可以用被挡住了光线或视线的名义表示反对,于是规划就不得不一再的修改,否则民众就会上 街游行、就会上访、诉讼。像潘石屹的项目就一审再审,要高级法院出面来保护,而这其中的时间延误又岂是企业的责任。但国土部不这样认为。

当证监会要求房地产上市公司融资与再融资要先经国土部门审查时,第一批被否决的名单中就有中国最著名的地产企业万科,理由是万科有长达九年的囤地行 为。其实许多企业与万科一样会在市场中通过兼并收购的方式清理烂尾楼、烂尾地,这些土地大多由于各种原因超过了土地出让合同中规定的期限,但难道中国的法 律宁愿让这些楼或地烂着也不许企业用市场化的方式去收购、兼并、重整吗?而企业的兼并、收购还要代前一个企业去承担违约的责任吗?万科正是因为这种兼并、 收购与政府的拆迁等原因形成了土地被闲置、超期的结果。于是被扣上了囤地的罪恶的帽子,失去了再融资的资格。而北京工体的土地则没有处罚拍卖时购买土地的 李泽楷的盈科公司,却处罚了再次转让购买这块土地的罗康瑞的瑞安公司,岂不是笑话?而现实中,这种名义上的企业责任背后又有多少与政府的责任无关呢?同样 国土部也不这样认为。

没有人否认少数的企业以土地为发财的工具,并不进行真正意义上的开发建设。但土地资源的有效配置不正是通过这种兼并、收购与重组而实现的吗?政府无 能力真正通过市场化配置资源,只会从财政收入的角度和计划管理的手段谋求价高者得,难道还不许市场用合理的手段进行资源的交换吗?不从土地垄断和配置不合 理的根上解决问题,却去追究市场政策引导结果的表象,并不能促进市场健康有序稳定的发展。而试图将这种少数企业的不良行为说成是行业的普遍现象,并将此归 结于市场投机之最、归结于房价上升之源,只会适得其反。

即使个别的违规违法现象也应坚决的依法办理,而这个前提一定是合同的甲乙双方都必须严格的按市场诚信和对承诺的条件负责的原则交易。谁违约谁就应承 担责任,这样政府在承担了应承担的违约责任之后,自然也就可以挺直了腰杆对开发商的违规违法强硬的执法了,市场才能有序的发展。

毫无疑问在土地供给垄断并供不应求中,让土地充分及时的发挥市场供给的作用是必要的,并且会缓解本就供给紧张中的价格上涨趋势。但土地供给的短缺并 不会因没有闲置而改变,市场的房屋供给也不会因此而彻底扭转。而清查中政府占主导责任更说明开发商不想空置也无法变成有效的供给,因此借土地闲置的扩大化 而将土地供给不足的矛盾掩盖起来,并将房屋供给不足的责任推给市场、推给开发商、推给囤地的投机行为,无非是转移民众与社会不满情绪的游戏,恰恰是对市场 健康稳定发展的一种破坏。岂有一个市场中只剩下混身都是错误的市场经营主体还会有市场健康稳定发展的奇迹出现的道理;岂有没有错误的政策与错误的政策监管 部门,反而会有错误的市场和错误的市场经营主体的道理。历史上只有“子不教父之过”的说法,尤其有好父教出劣子的案例?

政府的土地合约是在土地出让时确定的开工、竣工时间,但从未考虑经济与政策环境的变化。如2008年,国内调控与国外经济的双重冲击之下,市场出现 了恶化,于是中国政府不得不多次调整经济政策,并不惜用四万亿来拉动。许多的外贸合同、造船订单都出现了违约的情况和修改合同的情况,那么在这种国内外经 济大环境发生变化时,开发商不能调整开、竣工的合同周期吗?不能根据市场调节生产计划吗?许多开发商甚至已经出现了资金链断裂的危险,还有能力和必须按土 地合同开工吗?还必须去开工建设明明是卖不出去的房子吗?岂有只许政府不断的改变政策方向调控宏观经济走向,却不许企业根据政策变化和市场走向而调整企业 发展战略、调节开、竣工时间与节奏的道理。岂有宏观经济不好时要鼓励与支持,以保GDP增长;宏观情况好转时就调过头来“秋后算账”的道理。难道2008 年因经济恶化而调整了开工计划的土地都变成了闲置和囤地的犯法与犯罪了吗?都成了故意推高房价上涨的阴谋了吗?而2008年不是房价暴跌的现实 吗?2008政府又有多少计划调整了呢?难道只许政府调整计划,却不允许开发商进行开复工计划的调整吗?

没有人反对(想反对也反对不了)政府严格执法、严格查处土地的违法违规与违约问题,没有人反对对故意囤地的不良开发商进行处罚,但反对只限定开发商 必须守约,而不限定政府的违约行为和不顾市场变化而不允许调整经营计划的行为。尤其反对将个别的土地闲置说成是行业的普遍现象和故意的行为,更不能因此而 推卸政策导向和政府监管失误的责任。

王岐山副总理刚到北京任市长参加第一次企业座谈会上,我的发言就是希望政府能严格的履行政府在土地合同中承诺的责任。然而北京市公开没收的摩根大厦 土地在再次土地拍卖之后还是不得不违约而退还并执行最初的原合同。而这个项目的违规建设不但没有拆除反而仅仅用很低的罚款让这些违章违规的建筑合法化了。 开发企业与社会都无法从公开的信息中了解到政府违约中的细节,但政府却可以用土地闲置或囤地的罪名合法的处罚开发企业,并将导致房价上涨的原因归罪于开发 商囤地的行为。很遗憾的是把这些已公布的闲置土地都投入于市场之中也无法扭转非政策强制压力之下的供求关系。

国土部做了全国闲置土地的调查,网上公布的信息是全国1457宗总占地9772.4公顷(146585亩),其中约70%为住宅用地,合同价款 256.1亿元,这之中54%是明确的政府原因造成的闲置;号称是属于企业原因的用地宗数为670宗,占地4495公顷,其中住宅用地约3145.58公 顷,可建设住宅约3700—4000万平方米,这在今年7月公布的全国开复工总面积32.43亿平方米中约占1.2%,完全可以忽略不计了。 

而爆炒这一新闻的目的则是用闲置土地的大旗掩盖土地供给严重不足的矛盾,同时用土地的闲置将市场供给的矛盾转嫁给开发商,并试图以此来证明房价升高 的原因来自于开发商的囤地,让不明真相的民众把对房价过高的怨气从集中于政府的土地供给转向开发商的投机行为。真可谓是用心良苦。

今年1—7月份房地产企业购置土地的面积为 21747万平方米,同比增长33.3%,但土地购置费5054亿元则同比增长了88.2%。可见这两个相差了50%以上的增长速度是可以说明土地价格上 涨了。而这个上涨还是在“国十条”政策的遏制之下产生的,没有这个“国十条”土地的价格岂不是更要涨飞了。

不管央行每次调查中想在短期内购房人的意愿是否下降,只要看市场中有多少人在骂房价高、在关心房价的波动就可以知道有多少真实的需求。无非是政策的 支持与打击会让这些需求在被抑制还是被激发转换成实际购买。但(调查)不能表示这些需求已被满足或释放了,不管是市场中是否有一定数量的土地闲置,也不管 这些闲置的原因在于政府还是市场,中国城镇总的住房量和成套住宅无法满足合理的居住条件这一事实却无法改变。这些被闲置的土地都变成了住房也无法改变这一 现实。

中国最终要解决的是与城市化进程相适应的城市建设速度,是必须按城市人口变动提供的超前建设用地,是至少让住房成套率达到1:1的最低需求,至少建 筑的总量应能保证“适足的居住”条件,而无论这些住房是买还是租。如果没有这个住房总量能满足居住总需求的前提,又何谈土地的供给充足,何谈稳定健康的发 展呢?不解决造成土地闲置背后的原因,又何谈土地的价格稳定和合理呢?不解决财政体制的改革,又何谈摆脱土地财政的地方发展呢?不解决土地制度问题,又何 谈垄断供给下的土地市场化呢?系统性的矛盾必须用系统性的制度改革才能根治。


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